宋洪远:农村工作体制机制改革及经验启示


2018年是改革开放40周年。改革从农村开始,取得了突破。农村工作领导体制和决策机制创新是农村社会制度改革的重要组成部分,是推进农村改革的制度保障。全面分析我国农村工作领导体制和政策决策机制演变的过程和实践,系统总结我国农村工作领导体制和政策决策机制的创新实践和经验,对于深化党和国家机构改革、完善农村工作机构职能体系、处理顶层设计与基层探索的关系具有重要意义。 充分发挥市场的决定性作用,更好地发挥政府的作用,促进农村治理体制和能力的现代化,促进农业和农村的现代化。

完善农村工作领导体制

经过40年的探索和实践,中国逐步形成了党委统一领导、党政共同努力管理、农村工作综合部门组织协调、相关部门负责的农村工作领导体制和工作机制。

农村工作领导体制的演变。改革开放以来,农村工作领导体制的变革大致经历了三个阶段:1978年至1993年,国家农业委员会和中共中央农村政策研究室相继成立,作为农村工作的综合部门,负责组织和协调农村工作。1993年至2018年,成立了中央农村工作领导小组,下设办公室,作为负责组织和协调农村工作的综合部门。2018年3月以后,为了加强和改善党对农村工作的领导,中央政府决定成立农业和农村事务部。中央农村事务领导小组办公室设在农业和农村事务部,负责组织和协调农村工作。

中央农村工作领导小组及其办公室。中央农村工作领导小组是中央领导农村工作的审议和协调机构。其成员由中央和国家机关的有关单位组成。自1993年3月成立以来,根据经济和社会发展的需要以及体制改革的要求,进行了一些调整和改变。1998年,它由9个单位组成,包括中央财经领导小组办公室、国家发展计划委员会、科技部、财政部、水利部、农业部、中国人民银行、全国供销合作社联合会和国家林业局。2003年,除国家发展计划委员会更名为国家发展和改革委员会外,其他成员组织没有变化。2006年,在原有成员单位的基础上,增加了10个单位,包括中共中央组织部、中共中央宣传部、中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、教育部、民政部、劳动和社会保障部、国土资源部、交通部和卫生部。2007年,原成员单位增加了建设部。2008年,除了劳动和社会保障部更名为人力资源和社会保障部、交通部更名为交通部、建设部更名为住房和城乡建设部之外,其他成员单位没有变化。2010年,商务部将加入现有成员单位。2013年,除了重组卫生部和计划生育委员会并更名为卫生和计划生育委员会之外,其他成员单位没有变化。2018年3月后,除了农业部更名为农业和农村事务部、国土资源部更名为自然资源部、卫生和计划生育部之外,其他成员单位没有变化

二是研究小组,由中央农村工作领导小组部分成员、单位主管司局领导、其他相关单位主管司局领导、长期从事“三农”问题研究的相关专家学者组成。

第三个是工作组,由研究组的一些成员、中央农村工作领导小组的一些成员、其他有关单位的厅局的有关负责人组成。

中央农村政策措施实行分工。根据相关部门的职能,明确落实相关政策措施的部门分工。牵头单位和参与单位应明确界定。牵头部门对分工任务负总责。其他部门应当按照分工和各自职能协调建立工作机制,并做好实施工作。

对于系统建设中各部门所承担的任务的划分,我们要抓紧研究,提出设计方案。属于项目实施的,抓紧制定和实施工作计划;作为一个原则问题,这项研究提出了促进这项工作的建议和措施。

国务院负责监督检查各项任务的执行情况,领导部门应在当年10月底前将任务分工的执行情况报送国务院办公厅。国务院办公厅负责与有关部门的协调和沟通,并在当年11月底前向国务院提交各项分工任务的执行情况总结。

农村政策制定的形成过程

党的十六大以来,中国有关农业、农村和农民的重要政策和法律文件的形成过程表明,从确定主题到调查研究,从起草文本到审议批准,已经形成了一套比较完整的制度规范和工作程序。

确定主题。2010年新年伊始,新华社被授权发行《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。这是新世纪以来党中央、国务院发布的第七号文件。与前6号文件一致,突出创新。从2004年到2009年,党中央、国务院发布了六个“三农”工作指导文件。粮食产量连续六年增长,农民收入连续六年快速增长,农村体制机制创新、农村民生改善和农村社会和谐稳定取得新突破。然而,农业和农村发展仍然面临许多矛盾和问题。一方面,制约农业和农村发展的长期因素尚未完全消除,农业基础不牢,农业设施设备落后,农业劳动生产率低下,城乡经济社会发展不平衡,收入差距仍在扩大。另一方面,新的矛盾和问题不断涌现,全球经济复苏进程缓慢曲折,影响农产品价格的因素日益复杂,极端天气事件显着增加,农业和农村经济发展的不确定性显着增加。面对国际金融危机的严重影响和“三农”工作的新形势,我们不仅要继续落实前六个文件中关于加强和惠农的政策措施,还要规划好2010年中央一号文件和需要尽快出台的政策措施。在此背景下,加强城乡发展总体规划,进一步夯实农业和农村发展基础,已成为2010年中央一号文件的主题,成为共识。

调查研究。早在2009年1月23日中央政治局举行第11次集体学习时,时任中共中央总书记的胡锦涛就再次明确强调,要把解决三农问题作为党的工作的重中之重,坚定不移地走中国特色农业现代化道路,加快社会主义新农村建设,扎实做好“三农”工作。在5月22日召开的中央政治局集体学习上,胡锦涛还特别强调:适应统筹城乡发展新形势的要求,抓住社会保障体系建设中的薄弱环节,开展新型农村养老保险试点,制定和实施适合农民工低收入、流动性强的养老保险措施。胡锦涛总书记高度重视“三农”形势的发展和变化。他访问了江西、北京、黑龙江、云南、新疆、山东、河北等地,深入调查了基层农民、农业产业化龙头企业、农业院校和少数民族地区,讨论解决了三农问题。当时的中共中央政治局常委、国务院总理温家宝同志也多次强调,要站在战略和大局的高度,下更大决心,下更大努力,采取更有效措施解决“三农”问题。2009年9月至10月,时任副总理回良玉分别在杭州、哈尔滨和北京举办了三次座谈会,与相关省委、政府主管领导、中央国家机关相关部门负责人、部分NPC代表和CPPCC委员、长期在农村工作的老同志、专家学者、大型涉农企业负责人进行交流和讨论,进一步听取他们的意见和建议。2009年8月至9月初,中央农村工作领导小组办公室召集了近20个省、自治区党委农村工作综合部门的负责人到湖北、江苏共同开展调查研究,并在调查的同时进行了讨论。

起草文件。2009年7月,中央政府要求尽早筹备年底的中央农村工作会议,并考虑起草2010年中央一号文件。2009年10月13日,十七届四中全会结束后,当时的中央批准成立文件起草小组。中共中央政治局委员、国务院副总理、中央农村工作领导小组组长回良玉同志主持起草。来自中央和国家机关23个部门的50多人一起工作了近三个月,开始起草文件。文件起草小组认真学习和掌握了胡锦涛、温家宝关于“三农”工作的重要指示,分析判断了“三农”形势,初步起草了文件主题,讨论了调研和写作提纲。胡锦涛和温家宝在听取了文件起草小组的报告后,就2010年第1号文件的主题、框架和内容做出了明确指示。文件起草小组在深入研究和理解胡锦涛总书记和温家宝总理指示的基础上,对文件内容进行了讨论和修订。经过反复审议和认真润色,文件起草小组将文件提交审查。

经过考虑和批准。2009年10月26日,中央农村工作领导小组召开会议,审议文件草案。根据审查意见,起草小组再次修订了文件。12月9日,国务院常务会议审议了修改后的草案,并提出了修改意见。根据审查意见,文件起草小组连夜再次修订了草案。12月10日,中共中央政治局常委会议审议了草案,并提出

坚持适应发展阶段的要求,完善机构职能。从农村工作领导体制及其制度功能的演变过程来看,各农村工作领导机构的设置和功能调整反映了当时经济社会发展阶段的需要和制度改革统筹安排的要求。它不仅加强和改善了党对农村工作的领导,而且反映了中国的国情和特殊要求。这为我们深化党和国家机构改革,完善农村工作组织职能体系提供了经验和启示。

坚持公开透明的原则和民主科学的精神。从起草农村工作文件和制定农村政策的过程来看,文件的起草涉及不同机构、不同层次和不同方面的人员,具有广泛的代表性。农村政策的制定过程包括主题确定、调查研究、文件起草、审议批准等主要环节。形成一套相对完整的体系规范和工作程序。文件起草和政策制定过程中体现的公开透明原则和科学民主精神值得发扬光大,为我们科学制定农村政策和改进相关措施的实施提供了经验和启示。

正确处理顶层设计与基层探索的关系。通过调查研究,文件组成员和有关方面发现了当时农业和农村发展中存在的突出问题,分析了问题产生的主要原因,在基层发现了良好做法和经验,总结了基层的探索和实践,形成了农村工作的政策法规文件。在文件制定和政策形成过程中,中央政府的顶层设计是基于基层的探索实践,而基层的探索实践又为中央政府的顶层设计提供了源泉。整个过程体现了顶层设计与基层探索的互动和相互促进,为我们科学制定和完善农村政策的实施提供了经验和启示。全面深化农村改革,不仅要搞好顶层设计,加强规划指导,还要充分发挥亿万农民的主体作用和主动性,尊重他们的选择和创造。

正确处理市场角色和政府角色的关系。改革开放40年来,在党的领导下,中央全会发布了4项指导农村工作的决定,落实了20项中央一号文件。主题是坚持推进农业和农村市场化改革。主要内容包括创新和完善农村基本管理制度,开放市场振兴农村资源,培育农业和农村市场经济主体,完善调控促进农村经济发展。政府在改革进程中发挥了积极作用。全面深化农村改革,政府应在规划引导、政策支持、市场监管、法律保障等方面发挥积极作用,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这不仅是40年来农村工作领导体制决策机制改革的基本经验,也是我们今后必须遵循的基本原则。

(宋鸿远:农业和农村事务部农村经济研究中心主任)

资料来源:《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(讨论稿)》 2019,第1期